¿Es necesaria una Ordenanza para implantar la administración electrónica? Ventajas e Inconvenientes
El asimétrico grado de implantación de la administración electrónica en el mundo local y las numerosas dificultades (de toda índole, personales, materiales, tecnológicas, etc) existentes al respecto pueden hacernos creer que la aprobación de una ordenanza de administración electrónica podría ser la solución a todos nuestros problemas, la llave para acceder a un mundo digital. Pero tal vez, y sólo tal vez, no sea así.
Para asegurarnos de si aprobar una ordenanza es la decisión adecuada o no, de si es necesaria a los efectos de la implantación, valoremos las ventajas e inconvenientes que nos ofrece disponer de esta herramienta normativa para alcanzar el objetivo de la famosa “transformación digital”:
Ventajas de aprobar una Ordenanza de Administración Electrónica
  • Adaptar la Ley a las peculiaridades organizativas y de funcionamiento del Ayuntamiento.

La obligación de implantar la administración electrónica, además de suponer la adaptación de las políticas de gestión pública al S XXI, es una obligación legal impuesta por las Leyes 39/2015 (LPAC) y 40/2015 (LRJSP). Ambas normas tienen carácter básico, es decir, son de aplicación al conjunto de las Administraciones Públicas territoriales: Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales. ¿Qué quiere decir ésto? Que sus previsiones se aplican en igualdad de condiciones a un megaministerio que a alguno de los muchos municipios de menos de 100 habitantes que existen a lo largo y ancho de nuestro territorio, por lo que sería una ventaja disponer de un instrumento para recoger las particulares características del mundo local.
Contar con una ordenanza permitiría a la respectiva Entidad local adaptar esta regulación básica a las peculiaridades organizativas y de funcionamiento de la misma, recoger su idiosincrasia, reforzar sus debilidades aprovechando sus fortalezas, pues ni siquiera en el ámbito local las necesidades serán idénticas. Del  Ayuntamiento de Madrid a un Ayuntamiento de menos de 100 habitantes, hay mucho más que una brecha digital.

  •  Carácter vinculante y compromiso político con la administración electrónica.
Una ordenanza es una disposición de carácter general que aprueba el Pleno de la Corporación, que pese a la aplicación del principio de competencia, mantiene el halo de órgano superior de la Corporación, por lo que al contar con su aprobación, se dota al modelo de implantación recogido en la ordenanza de una cierta “auctoritas”, de la que carecen las decisiones de gestión ordinaria adoptadas por el Alcalde, los Concejales e incluso la Junta de Gobierno. Auctoritas que se puede esgrimir frente a todos aquéllos que, pese al marco normativo, se siguen mostrando resistentes al cambio, y se convierten en auténticos cuellos de botella en la organización.
Por otra parte, el acuerdo plenario de aprobación supondrá, al tiempo, un compromiso político de la entidad, de definición de políticas públicas en materia de administración digital, para poder exigir a sus responsables políticos medios personales y materiales a tal fin, medios que son tan o más importantes que la propia ordenanza.
  • Desarrollo reglamentario de la Ley
La LPAC, tras establecer el ámbito disponible para el ejercicio de la potestad reglamentaria, va señalando a lo largo de su articulado la posibilidad, en ocasiones, y la obligación, en otras, de recurrir a una norma reglamentaria para, entre otros aspectos:
  • Ampliar los sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con la administración. Art. 14.3
  • Establecer la obligación de presentar determinados documentos por medios electrónicos para ciertos procedimientos y colectivos de personas físicas. Art. 16.5
  • Establecer la obligación de practicar electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas. Art. 41.1
  • Disposiciones de creación de los registros electrónicos. Art. 16.1
La importancia de aprobar la ordenanza deriva de que la toma de decisiones en cualquiera de estos ámbitos exige su materialización en una norma reglamentaria, bajo pena de nulidad de pleno derecho si se utilizasen otras vías de carácter no normativo.
  • Cubrir lagunas operativas en el proceso de implantación
A pesar de que la LPAC presume en su Exposición de Motivos de que uno de sus objetivos es la mejor de la calidad de la regulación, “smart” y “better” ( inteligente y mejor), y, de hecho, a ello dedica íntegramente el Título VI, lo cierto es que la LPAC es un mal ejemplo de técnica normativa, por lo que desde su vigencia en octubre de 2016, han surgido y surgen en su aplicación numerosos problemas interpretativos que, en algunos casos, pueden resolverse por esta vía, reforzando la seguridad jurídica en las relaciones ad extra de la administración con las personas.
La propia norma en su art. 1 contempla la posibilidad de que, por vía reglamentaria, se puedan establecer especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar. Cada Ayuntamiento valorará qué contenidos aportan mayor valor y seguridad jurídica al proceso de implantación.
Hasta aquí todo bien, y podría parecer imprescindible aprobar una Ordenanza para la implantación de la administración electrónica…, pero no es oro todo lo que reluce, así que vamos con los
Inconvenientes
  • Instrumento técnico sujeto a la decisión política
A pesar de que una Ordenanza de administración electrónica es una norma eminentemente técnica, su aprobación se sujeta a un marco de decisión puramente política, que dependerá no sólo del mejor o peor acierto del texto normativo, sino del juego de mayorías políticas que componen el pleno, órgano competente para su aprobación.
En muchos casos, no sólo será necesario convencer al responsable político de la necesidad de aprobar la Ordenanza (es posible,y hasta probable, que no exista demasiada sensibilidad política respecto a este tema) sino también de que debe conseguir los apoyos políticos para la aprobación de un acuerdo al que quizás no le encuentre demasiado rendimiento en términos de votos (a diferencia de otras iniciativas como proyectos de obras, pavimentación,polideportivos y otros clásicos del mundo local).
  •  Duplicidad normativa y ausencia de valor añadido.
En muchos casos con la aprobación de normas locales simplemente se pretende “hacer algo”, de tal modo que parece que (al igual que sucede en el ámbito autonómico y estatal) si tenemos ordenanza de administración electrónica ya tenemos administración electrónica. Nada más lejos de la realidad.
En ese modelo la ordenanza se limita a reproducir, en gran medida, los preceptos legales creando extensos y farragosos textos que no añaden valor al proceso de implantación, sin  aprovechar las ventajas que podría representar. Pero también se da otra disfunción, la derivada de la inclusión en la ordenanza de contenidos que carecen de naturaleza reglamentaria, única y exclusivamente para dotarlos de esa pretendida “auctoritas” normativa y que nos situará ante su petrificación.
Es preferible aprobar una ordenanza con pocos artículos, pero buenos, concretos y que resuelvan problemas, y completar el diseño del modelo de implantación con instrucciones, protocolos y circulares, que aprobar una ordenanza “al peso”.
  •  Proceso largo y complejo (con suerte 1 año)
El artículo 49 LRBRL recoge un complejo procedimiento de aprobación de la normativa local, que se compone de varias fases, a las que, en la actualidad debemos añadir el nuevo trámite de participación ciudadana de consulta pública previa, establecido en el artículo 133 LPAC, lo que convierte la aprobación de la ordenanza de administración electrónica en un largo y arduo proceso.
Simplemente, y en términos de enumeración haremos un breve relato: el pistoletazo de salida se produce con la consulta pública previa, que, como poco, nos situará en un marco temporal de entre 1 y 2 meses. Tras el mismo y partiendo de la premisa de que ya hemos redactado el texto (que llevará su tiempo considerable), recabado los informes de impacto, informes técnicos y jurídico, y ya dispongamos de informe-propuesta, someteremos el acuerdo a dictamen de la respectiva Comisión Informativa, para la posterior adopción del acuerdo plenario de aprobación inicial, información pública y audiencia a los interesados (30 días hábiles) para reclamaciones y sugerencias. Si se presenta alguna, habrá que emitir los correspondientes informes internos sobre las mismas, nuevo informe-propuesta y vuelta a la Comisión Informativa y al Pleno para resolución de reclamaciones y sugerencias y, en su caso, aprobación definitiva, tras la cual enviaremos la ordenanza al Boletín Oficial de la Provincia para su entrada en vigor en 15 días tras la comunicación del artículo 65 LRBRL y al Portal de Transparencia… Simplemente agotador¡¡
  • Petrificación de los contenidos: persistencia en el error
Ya tenemos una Ordenanza de Administración Electrónica, pero ahora nos damos cuenta de que algún aspecto de los regulados no encaja adecuadamente en nuestro modelo, que no resulta eficaz o, simplemente, por la razón que sea, de que debemos modificar algún artículo, pero….. recordemos lo dicho respecto a la decisión política y al proceso largo y complejo.
Tendríamos que convencer nuevamente al responsable político para llevar a Pleno el acuerdo de modificación, consiguiendo, en su caso, los correspondientes apoyos. Pero es que, además, el proceso de modificación normativo es prácticamente idéntico al de aprobación (podría prescindirse, en su caso, de la consulta pública previa), con lo que comenzaríamos ese vía crucis de expediente (no olvidemos que al tiempo que se tramita el expediente administrativo el ayuntamiento no se para y hay que seguir tramitando los demás).

De ahí que los contenidos de las ordenanzas suelen quedar petrificados, por lo que retomando el argumento anterior, debemos intentar concentrar su contenido en los artículos imprescindibles y de contenido reglamentario, utilizando para todo lo demás, herramientas ágiles y flexibles, como instrucciones y circulares, e, incluso, resoluciones del órgano competente, que permitan aprobar una técnica tan efectiva como el “prueba-error”.

En definitiva ¿Es necesario aprobar una Ordenanza para garantizar la implantación de la Administración electrónica?

La respuesta es no, pero sí conveniente. En ausencia de desarrollo reglamentario de la LPAC y LRJSP (a pesar de que la consulta pública efectuada en noviembre de 2016 anunciaba su próxima aprobación, esta vez, con carácter básico, todavía no se conoce texto ni en modo borrador), debe aprovecharse, si es posible, la ocasión de aprobar una ordenanza por las ventajas enumeradas sin caer en las disfunciones expuestas. Ahora bien, la ausencia de una ordenanza no puede convertirse en un obstáculo para la implantación de la administración electrónica, es un proceso de mucho mayor impacto en el ámbito de la gestión de las personas y de gestión del cambio, y para eso no necesitamos una norma, sino voluntad real.

NOTA: Para la elaboración de una Ordenanza sobre Administración Electrónica puede consultarse la Ordenanza Tipo Procedimiento Administrativo Electrónico. FEMP teniendo en cuenta que se trata de una herramienta tipo de máximos que sólo pretende servir de apoyo a los ayuntamientos en la tarea de aprobación de “su” Ordenanza.