“Al que no cumple que se le abra un expediente disciplinario”. Ésta era hasta no hace mucho prácticamente el único supuesto de responsabilidad que se atribuía a los empleados públicos y para qué engañarnos, no demasiado eficaz. Sin embargo, los altos niveles de ejemplaridad que, tras la crisis, la ciudadanía ha impuesto a la administración pública, de exigir responsabilidad a los actores públicos, a todos, políticos y empleados públicos, dirigen esta responsabilidad hacia nuevos paradigmas.

Nuevos paradigmas que encuentran su origen, básicamente, en la normativa en materia de transparencia, pero también, en la transformación que está experimentando la administración pública, en la introducción, de un modo abierto, de la innovación en los modelos de gestión pública. Nos encontramos así ante una renovada visión de la responsabilidad de los empleados públicos, en la que coexisten las nuevas con las tradicionales, y que se pueden sistematizar en las siguientes:

1.- Responsabilidad disciplinaria (fortalecida por la administración electrónica)

Uno de los mayores obstáculos en la exigencia de la responsabilidad disciplinaria viene dada por la dificultad en la identificación de los “culpables”, por la facilidad con la que se diluyen las responsabilidades individuales disciplinarias en el todo que es la administración. En este sentido, la administración electrónica constituye una herramienta fundamental para la identificación de los responsables, pues la normativa se encuentra trufada de múltiples referencias a la identificación de los responsables a efectos de poder, en su caso, deducir, la existencia de responsabilidad, entre otras:

  • Artículo 75.2 LPAC: “las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción de los procedimientos deberán garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificación de los órganos responsables y la tramitación ordenada de los expedientes”.
  • Artículo 20 LPAC: los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tengan a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos, serán responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos, habilitando a los interesados para solicitar la exigencia de esa responsabilidad a la Administración Pública de que dependa el personal afectado.
  • Artículo 21.6 LPAC: atribuye la responsabilidad directa al personal al servicio de las AAPP que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver, en el ámbito de sus competencias del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo, así como de la tramitación general del procedimiento, ex artículo 71.3 LPAC, en este caso.

Desde estos nuevos parámetros de gestión se mantiene la exigencia tradicional a las AAPP de corregir disciplinariamente las infracciones del personal a su servicio cometidas en el ejercicio de sus funciones y cargos, y la trazabilidad que permite la gestión electrónica ofrece dejará, sin duda,  menos espacio a la “irresponsabilidad por incomparecencia”.

2.- Responsabilidad penal (la última frontera)

La entrada en escena de la jurisdicción penal se produce a través del Código Penal (CP) que recoge una tipología concreta en relación con lo empleados públicos, “Delitos de los funcionarios”, recogidos en el Título XIX y, por su parte, en el Capítulo V del Título XXI, establece la regulaciónDe los delitos cometidos por los funcionarios públicos contra las garantías constitucionales”, sin perjuicio de aquellos delitos que puedan cometer a título personal.

La realidad es que, a pesar del principio de mínima intervención del derecho penal, la situación de crisis económico-financiera y el impacto que ha tenido en la percepción ciudadana del escenario de corrupción y deslegitimación de los responsables de la gestión pública han conferido especial protagonismo (demasiado, en mi opinión) al ámbito penal en relación con el empleo público. Frente a la tradicional prevalencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para resolver las irregularidades de los procedimientos administrativos, se acude con demasiada frecuencia al ámbito penal, traspasando la delgada línea roja que existe entre la jurisdicción penal y la administrativa, provocando una “criminalización” de la actuación administrativa.

3.- Responsabilidad civil ( poco común)

Toda persona criminalmente responsable de un delito lo es también civilmente si del hecho se derivaren daños o perjuicios (artículo 116 CP).  De ahí que una vez iniciado un proceso penal ante la imputación de una conducta delictiva a un empleado público, junto a la acción propiamente penal se ejercite también la acción civil correspondiente encaminada a la reparación del daño e indemnización de perjuicios causados por el hecho punible, tal y como establece el artículo 100 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.

De este modo, la comisión de un ilícito penal por aquél que ostente la condición de funcionario público o autoridad, en el ámbito de la administración pública, puede implicar una responsabilidad de doble naturaleza. Por una parte, la responsabilidad patrimonial, en el ámbito del derecho administrativo, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público, como veremos a continuación. Y, por otra, la responsabilidad que cabe exigir directamente al autor, siguiendo la remisión que el CP efectúa al Código Civil por la vía de la responsabilidad civil subsidiaria derivada de delito o falta.

4.- Responsabilidad patrimonial de la Administración ¿y de los empleados?

El artículo 32 LRJSP, siguiendo el modelo anterior, consagra el derecho de los particulares a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. Para ello, la indemnización se exigirá a través del procedimiento administrativo correspondiente, que tras la reforma de 2015 ya no será procedimiento especial, para exigir la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas .

En todo caso, la responsabilidad patrimonial que deben asumir los empleados públicos por los daños derivados de su actuación no se agota con la derivada de lesiones producidas a particulares, sino que igual procedimiento se sustanciará por la Administración a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves. Cuestión distinta es la prácticamente inexplorada “acción de regreso” contra el empleado público, en aquellos casos en los que se haya constatado una actuación  concurriendo culpa, negligencia o dolo graves, al igual que la exigencia de responsabilidad disciplinaria es “rara avis” en la administración.

5.- Responsabilidad en materia de transparencia y buen gobierno (la novedad no tan novedosa)

A este escenario de responsabilidad de los empleados públicos ya de por sí complejo, se suma en el año 2013 la Ley de Transparencia, a la que hay que añadir sus homónimas autonómicas. Con su aprobación se fijan un conjunto de principios generales y de actuación, en la línea del código de conducta del TREBEP, cuyo incumplimiento activa un régimen sancionador ad hoc mediante la correspondiente tipificación, establecida en su Título II “Buen Gobierno”. Aparece, así, una división tripartita en infracciones en materia de conflicto de intereses, en materia de gestión económico-presupuestaria y disciplinaria, sin perjuicio de las previsiones que, sobre esta materia, pudieran derivarse de la normativa autonómica y local.

Aunque esta regulación afectaría únicamente a aquellos empleados públicos que desempeñen un puesto de alto cargo, a su lado se sitúan otros modelos de soft law en la misma línea, como los códigos éticos o de buen gobierno. Pero, además, la afectación de este tipo de infracciones al conjunto de los empleados públicos también puede producirse de un modo directo como sucede con la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de Cataluña, que contempla en su artículo 78.3 g) como infracción grave en materia de buen gobierno “Incumplir los principios de buena conducta establecidos por las leyes y los códigos de conducta, siempre que no constituyan una infracción muy grave”. y también de un modo indirecto mediante la reconducción al régimen disciplinario general de los incumplimientos de los deberes de buena conducta recogidos en el TREBEP, enlazando, de nuevo, con la responsabilidad disciplinaria.

Pero de nada servirá establecer, normativamente, uno y mil tipos de responsabilidad frente a las actuaciones irregulares de los empleados públicos, sino se actúa en consecuencia. Primero, mediante la prevención, inculcando los códigos de valores necesarios y asociados al servicio público, a la buena administración, y sólo cuando todo falla, mediante la represión, utilizando las herramientas descritas en sus diferentes tipos. “Más vale prevenir que lamentar”.

NOTA: Para ampliar la información sobre este tema puede consultarse “Supuestos de responsabilidad de los empleados públicos. De los aspectos éticos al ámbito penal“, nº 12, RVOP.