Ante el anuncio realizado por el Presidente del Gobierno de un plan estatal de lucha contra la corrupción con 15 medidas que ha diseñado conjuntamente con el departamento de anticorrupción, integridad y gobierno de la OCDE, los grupos parlamentarios y expertos de la sociedad civil, además de propuestas del GRECO (Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa) y recomendaciones de la Comisión Europea, y considerando que llevo muchos (muchos) años investigando y trabajando en la materia, tanto en la Universidad como en la práctica con entidades de todo tipo, tamaño y administración, me ha parecido un ejercicio interesante realizar una valoración realista de las quince medidas presentadas para reforzar la prevención y la lucha contra la corrupción.
Para cada propuesta se formula una respuesta basada en la experiencia práctica, el marco normativo vigente y los principios de eficacia, simplicidad y coherencia institucional.
Prevención de riesgos y fortalecimiento de los controles frente a la corrupción
- Puesta en marcha de una agencia de integridad pública independiente que asumirá las funciones clave en la prevención, supervisión y persecución de prácticas corruptas. Coordinará de forma independiente la lucha contra la corrupción.
Tenemos muchos, muchos órganos de control, tal y como recogemos aquí, por eso la pregunta debe ser ¿más controles o mejores controles? Más que añadir otro órgano de control, urge racionalizar los que ya existen: revisar su diseño, agrupar competencias y dotar a una única institución de medios suficientes y auténticos poderes coercitivos. Un nuevo órgano sólo tendría sentido si concentra –no duplica– funciones y recursos, y se asegura una reacción ágil y eficaz, con poder sancionador. A veces, menos es más.
- Extensión de la metodología aplicada a la adjudicación de los Fondos Next Generation a toda la Administración.
Lo he dicho una y mil veces. Llevo insistiendo en la necesidad de extender los mecanismos de prevención y lucha contra el fraude y la corrupción y los conflictos desde la Orden HFP/1030/2021: no es lógico blindar con controles reforzados los fondos europeos y dejar el resto del gasto público sin la misma vigilancia. Todo ello sin olvidar que la Ley de Contratos del Sector Público impone un claro deber de adopción de medidas de forma genérica, tal y como señalamos tempranamente aquí. La metodología debe aplicarse de manera homogénea a todo el ciclo de gestión presupuestaria.
- Introducción de herramientas de inteligencia artificial en la plataforma de contratación del sector público para automatizar y optimizar la identificación de patrones anómalos o indicios de fraude.
Entre las múltiples ventajas que tiene la IA se encuentra su funcionalidad para prevenir y luchar contra la corrupción, como decimos aquí o aquí. La tecnología ya existe (BRAVA, Minerva, Saler…). Aprovechémosla para detectar patrones anómalos en todas las fases del procedimiento y para todos los contratos. Sin embargo, no se está aprovechando la oportunidad, limitar herramientas como Minerva a conflictos de interés de los fondos Next Generation y a una sola fase carece de sentido. Aprovechemos la oportunidad.
- Exigencia de sistemas de compliance anticorrupción a las empresas que quieran contratar con las Administraciones y despliegue de pactos de integridad para determinados contratos públicos, como hacen ya otros países europeos.
Corría el año 2017 cuando publiqué “Compliance en la Administración Pública: dificultades y propuestas”, apostando por la traslación de estas técnicas al sector público, pues tal y como señala el refranero popular “más vale prevenir que curar”. Sin embargo, los gestores en general, han seguido apostando por la represión. El compliance debe ser una herramienta imprescindible en la gestión pública y no solo en la contratación, tal y como promovemos en la “Guía práctica de Compliance en el Sector Público”.
- Una nueva Ley de Administración Abierta que reforzará la obligación de transparencia activa, establecerá mecanismos de alerta temprana y actualizará el Portal de Transparencia. Se establecerán controles patrimoniales aleatorios y anuales para altos cargos durante todo su mandato.
El lema de mi blog “Leyes que no hacen milagros” resulta claramente aplicable a este caso. Tenemos leyes, muchas leyes, necesitamos menos y mejores leyes. La Ley 19/2013 de Transparencia, carente de régimen sancionador ni mecanismos coercitivos, o la propia Ley de Contratos son un ejemplo. Antes de legislar de nuevo, necesitamos hacer cumplir lo ya aprobado e introducir consecuencias reales ante el incumplimiento. De nuevo, aseguremos el cumplimiento normativo.
- También se reforzarán los controles sobre los partidos políticos obligando a formaciones políticas y fundaciones con financiación pública superior a 50.000 euros de realizar auditorías externas e independientes; se exigirá transparencia en las donaciones y financiación privada, reduciendo el umbral de publicación de donaciones a 2.500 euros y el plazo de publicación a un mes desde su recepción; y se aprobará una Ley de Transparencia e integridad de los Grupos de interés.
No basta con la normativa general, al igual que en la administración pública, es imprescindible que los partidos políticos dispongan de sistemas de compliance propios y auditables. Muchos dicen tenerlos, pero ¿dónde están y qué eficacia real tienen?
Protección a los denunciantes de corrupción
- La Ley de Enjuiciamiento Criminal contemplará que cualquier persona que acuda directamente ante la Fiscalía, la Policía o un juez a denunciar actos de corrupción, cuente con garantías plenas de confidencialidad, protección y apoyo legal. Se exigirá a las empresas tener canales internos de denuncia y obligaremos a todas las administraciones públicas a incorporar estos canales en un sistema general de integridad institucional.
La Ley 2/2023 nació para proteger al informante, pero sigue más en el BOE que en la práctica. La puesta en marcha de la Autoridad Independiente de Protección al Informante, con un profesional de excepción al frente como Manuel Villoria, es una buena noticia, ahora toca centrarse en la efectividad de los canales, la confidencialidad real, la protección a los informantes, y un régimen sancionador que disuada de las represalias e incentive las comunicaciones. Hasta ahora denunciar sale caro, tal y como comprobamos aquí.
Refuerzo de la capacidad del Estado para investigar, juzgar y sancionar la corrupción
- Se crearán secciones especializadas en delitos contra la Administración Pública dentro de los nuevos tribunales de instancia, con jueces especializados, lo que ayudará a agilizar los procesos judiciales y aumentar su eficacia. Otorgar carácter preferente y se creará un procedimiento sumario para las causas que involucren a cargos públicos.
Resulta necesario, pero varias reformas procesales siguen sobre el papel. Especialización y preferencia procesal deben ir acompañadas de medios humanos y tecnológicos –si no, la eficacia será limitada.
- Se seguirá reforzando la Fiscalía Anticorrupción con más medios y la remisión a las Cortes del anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal, que incluirá una reforma estructural del modelo de instrucción penal, atribuyendo esta competencia al ministerio fiscal.
Aceptable, como (casi) todo, pero en la teoría, siempre que la dotación de personal y recursos sea real y estable. La atribución de la instrucción al ministerio fiscal exige garantías de independencia y controles externos claros.
- Se endurecerán las penas por delitos contra la Administración Pública en el Código Penal y se duplicarán los plazos de prescripción, junto al aumento de las multas a las empresas corruptoras, calculándolas no sobre los beneficios que obtengan, sino sobre sus ingresos anuales.
El aumento de penas tiene sentido si se combina con rapidez procesal y con sanciones económicas efectivas basadas en los ingresos anuales de la empresa, no solo en el beneficio ilícito. Sin embargo, confiar solo en la vía penal puede retrasar la respuesta y disuadir poco.
- Se pondrá en marcha sistema de exclusión y listas negras para impedir que las empresas condenadas por corrupción puedan seguir contratando con la Administración.
Esta propuesta me suena… no se estará hablando de las ¿prohibiciones de contratar? Ya lo prevé el artículo 71 LCSP condenadas mediante sentencia firme por delitos de terrorismo, constitución o integración de una organización o grupo criminal, asociación ilícita, financiación ilegal de los partidos políticos, trata de seres humanos, corrupción en los negocios, tráfico de influencias, cohecho, fraudes, delitos contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social, delitos contra los derechos de los trabajadores, prevaricación, malversación, negociaciones prohibidas a los funcionarios, blanqueo de capitales, delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente, o a la pena de inhabilitación especial para el ejercicio de profesión, oficio, industria o comercio. Prohibición que alcanzará a las personas jurídicas que sean declaradas penalmente responsables, y a aquellas cuyos administradores o representantes, lo sean de hecho o de derecho, vigente su cargo o representación y hasta su cese, se encontraran en la situación mencionada en este apartado.
Es decir, el problema (una vez más) no es normativo sino de aplicación: los registros no se actualizan y la prohibición rara vez se ejecuta. Es imprescindible un sistema ágil y público de exclusiones y que corromper no salga gratis.
- Dentro de los partidos, se endurecerán las sanciones por infracciones contables y se retirarán las subvenciones públicas a aquellos que mantengan en sus listas, estructuras u órganos de dirección a personas condenadas por corrupción.
Recuperación de los bienes robados mediante la corrupción
- Se aumentarán los medios y la plantilla de la Oficina de Recuperación y Gestión de Activos, encargada de localizar y administrar los bienes obtenidos ilícitamente. Se optimizará su coordinación con juzgados, fiscalías y con la Fiscalía Europea.
Recuperar lo robado una década después equivale (prácticamente) a no recuperarlo. Casos famosos como Malaya, Gürtel y muchos más, son el ejemplo. Hay que invertir en investigación financiera anticipada y en cooperación con la Fiscalía Europea para embargar tempranamente.
- Se introducirá la figura del decomiso administrativo o preventivo, que permitirá incautar bienes vinculados a actividades delictivas sin necesidad de condena penal previa, evitando que los responsables oculten o dispongan del dinero robado antes de que llegue la justicia.
Esta medida puede ser útil siempre que respete garantías y exista control judicial ulterior. Su valor radica en evitar que los bienes desaparezcan antes de la sentencia, pero debe aplicarse con criterios claros y plazos breves.
Generación de una cultura de integridad
- Se realizarán estudios demoscópicos anuales sobre la percepción y experiencia directa de la corrupción en España, y se lanzarán campañas de concienciación ciudadana y refuerzo de la formación de los empleados públicos en integridad y prevención.
Siempre digo que las personas son el alfa y el omega de todos los procesos, y en este caso también, por eso la medida debería orientarse más a la segunda parte que a la primera. Porque sin un verdadero cambio cultural todo lo anterior será insuficiente. Hay que actuar sobre percepciones y valores: formación ética, campañas públicas y liderazgo ejemplar. La IA, el compliance o el Código Penal son apoyos; la integridad depende, sobre todo, de las personas.
En conclusión
Aunque podrían añadirse muchas más, creo que se echa en falta claramente una MEDIDA 16. Apostar por la profesionalización y la dirección pública profesional. Es decir, blindar la selección de directivos mediante concursos transparentes basados en mérito y competencias, dotarles de formación continua y evaluaciones periódicas ligadas a objetivos, garantizar su permanencia con estabilidad mínima y cese motivado para evitar interferencias políticas, y someter su actuación a indicadores públicos de resultados y a un código ético con obligaciones de integridad y rendición de cuentas; de esta forma se crea una capa directiva capaz de liderar políticas públicas con eficacia, independencia y responsabilidad, reduciendo los espacios de discrecionalidad que alimentan la corrupción. Pero no sólo la dirección, sino la profesionalización en todos los ámbitos de la gestión, como ejemplo, en la contratación pública, como comentamos aquí.
MORALEJA
¿El día de la marmota en la lucha contra la corrupción? ¿Mucho ruido y pocas nueces? Las propuestas señaladas marcan el rumbo correcto, tan correcto que, como he señalado, llevamos muchos años proponiendo este tipo de medidas ( y más) pero, de nuevo, pero su éxito dependerá de que se evite la proliferación de organismos, se apliquen sin excepciones los controles existentes y se promueva una verdadera cultura de integridad que impregne a todas las instituciones y a la sociedad en su conjunto. De nuevo hay que bajar de la teoría a la práctica y asegurar la eficacia de las medidas, la forma: muy sencilla, ciclo PDCA, planificar, hacer, evaluar y actuar.
