26 de mayo. Ese día se celebran elecciones municipales y con ello se pone fin al mandato de los gobiernos locales y se abre el período de gobierno en funciones. Por ello, a menos de un mes del mismo conviene tener en cuenta que a partir de dicha fecha los gobiernos locales entrarán en el período que se conoce como de “administración ordinaria”, urge, pues, planificar la gestión municipal hasta dicha fecha para evitar que queden “en el tintero” temas cruciales que, por razón de la limitación legal puedan no ser aprobados.
Uno de los temas que recibe más consultas en el Manual práctico para la Constitución y Gestión de las Nuevas Corporaciones Locales (más información aquí) es el de la administración ordinaria o gobierno en funciones, por la indefinición del mismo y las dificultades de imponer, en ocasiones, el criterio técnico de limitar los acuerdos de gobierno a dicho mandato frente a la posible (tenaz e insistente) voluntad política de sacar adelante determinados temas. Por ello, con esta entrada pretendemos ofrecer algunas herramientas para sobrellevar este período desde el punto de vista preventivo, para que los gobiernos que, en este momento, están al 100% de su capacidad puedan todavía alcanzar aquellos acuerdos que consideran indispensables antes de la finalización del mandato y evitar así la sorpresa (por su parte) de verse impedidos a ello y la (dura) tarea del respectivo Secretario de indicárselo así.
1.- El problema: la indefinición ¿Qué es administración ordinaria?
El mandato de los miembros de los Ayuntamientos es de cuatro años, contados a partir de la fecha de su elección, tal y como establece el art. 194.1 LOREG, que continúa señalando que “Una vez finalizado su mandato los miembros de las Corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores, en ningún caso podrán adoptar acuerdos para los que legalmente se requiera una mayoría cualificada”.
El plazo durante el cual se aplica esta limitación en las tareas de gobierno está claro, desde la celebración de elecciones hasta la toma de posesión de la nueva Corporación. El problema está en concretar ¿qué es administración ordinaria? pues la norma sólo levanta una bandera roja: los acuerdos para los que legalmente se requiera una mayoría cualificada. No se prevé ningún mecanismo ni instrucción concreta para este período de transición, a diferencia del modelo previsto en el ámbito estatal, con la constitución de la Diputación Permanente y las previsiones expresas que recogen algunas normativas autonómicas, como la Ley 40/2015, de 26 de febrero, de regulación del proceso de transición entre gobiernos en la Comunidad Autónoma de Extremadura o la Ley 1/2016, de 18 de enero, de Transparencia y Buen Gobierno de Galicia, que regula específicamente el gobierno en funciones y el traspaso de poderes, delimitando en negativo qué no puede hacer el gobierno en funciones.
En cuanto a qué asuntos se pueden abordar durante el período de gobierno en funciones, Carmen Alonso, en su magnífico “Manual del Secretario”, distinguía, dentro de los asuntos que se pueden abordar durante este período entre asuntos de administración ordinaria y asuntos urgentes. Los primeros, serían aquellos acuerdos que se integran en la tramitación ordinaria de los expedientes y en la gestión necesaria para evitar la interrupción de los servicios públicos. Los urgentes, aquéllos respecto a los cuales la inactividad conllevaría un grave perjuicio al interés general por exigir la adopción de medidas de carácter inaplazable.
Algunos de los puntos analizados en el Manual práctico para la constitución y gestión de las Corporaciones locales sobre este tema
A continuación, para centrar su concreción, realizamos una delimitación dual, en positivo y en negativo:
- Delimitación positiva
Parece clara la continuidad de los procedimientos que ya estén en marcha en cuanto a la determinación previa de su tramitación como, por ejemplo, la clasificación y adjudicación de contratos sobre procedimientos en trámite (sobre un expediente que ya ha sido aprobado previamente), el nombramiento de funcionarios de carrera de procesos selectivos en marcha (no existe justificación legal para su paralización), la continuidad en procedimientos de gestión tributaria, así como aquellos actos de naturaleza reglada y, por tanto, debidos en su adopción como puede ser el otorgamiento de licencias, etc.
- Delimitación negativa
En contraposición, no es posible adoptar acuerdos que requieran mayoría absoluta, por citar simplemente algunos, transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones públicas, salvo las impuestas por ley, la cesión por cualquier título del aprovechamiento de los bienes comunales, la concesión de bienes o servicios por más de cinco años, siempre que su cuantía exceda del 20% de los recursos ordinarios del presupuesto, aprobación de la forma concreta de gestión del servicio correspondiente, acuerdos que corresponda en la tramitación de los instrumentos de planeamiento general, alteración de la calificación jurídica de los bienes demaniales o comunales o la cesión gratuita de bienes a otras Administraciones o instituciones públicas, entre otros. La naturaleza y alcance de los mismos nos ofrecen un ilustrador criterio interpretativo.
En definitiva con esta técnica se pretende una doble finalidad, por una parte, no paralizar la gestión ordinaria de los asuntos municipales con los consiguientes perjuicios para el interés general (pensemos que dicha parálisis iría incluso más allá del período de 20 días, pues una vez tomada posesión, las decisiones de calado exigirán un conocimiento previo y, en consecuencia, un tiempo de análisis y estudio) y, por otra, evitar que un gobierno con un mandato finalizado, por imperativo legal, comprometa las decisiones de gestión, incluso con carácter presupuestario, del nuevo mandato que está por iniciarse limitando el libre ejercicio de sus competencias.
2.- La solución: Ética y buen gobierno en la administración ordinaria
El adecuado ejercicio de las competencias municipales y desempeño de sus funciones por parte de los miembros de la Corporación local es más que necesario desde el punto de vista ético y de buen gobierno, en especial, cuando se produce un cambio de gobierno, para evitar, que durante el período de administración en funciones se practique “política de tierra quemada”, adoptando acuerdos gravosos y perjudiciales para el siguiente mandato, para el interés general. Se trataría de garantizar la actuación de los miembros de la Corporación conforme a un código deontológico y a una serie de principios éticos, señaladamente los recogidos en la Ley de Transparencia y en la normativa básica sobre régimen local, que impediría, salvo error conceptual, el exceso del gobierno en funciones.
En ese caso, también sería necesario articular el “traspaso de funciones”, pues la práctica habitual es la absoluta falta de comunicación entre el gobierno saliente y el gobierno entrante, con el consiguiente perjuicio para el servicio público. Perjuicio porque el completo desconocimiento de los proyectos en marcha, de las situación de la gestión pública se suple con el apoyo y comunicación desde la parte técnica y administrativa, que siempre estaría ahí, pero que carece, con frecuencia, del conocimiento de los aspectos de carácter político que caracterizan a toda decisión de gestión. En el caso de Galicia, la norma citada prevé la elaboración y puesta a disposición del nuevo Presidente de la Xunta de un informe de gestión individualizado de cada consejería del Gobierno.
Por eso, a partir de la celebración de las elecciones, primero, y a partir de la constitución de las nuevas Corporaciones, salvo la presentación de recurso, esperemos que impere la dimensión ética de la gestión pública local (el «sentidiño»), y que, en aras del buen gobierno, la administración en funciones deje paso a un nuevo mandato informado, sin lastres y con todo el conocimiento de los aspectos necesarios para garantizar la continuidad del servicio al interés general y la mejor defensa del interés general para el nuevomandato .
